Banner top Til forsiden Econa

Målet er målet

figur-authorfigur-authorfigur-author

– Ni tips for bedre mål- og resultatstyring

Sammendrag

Hvordan kan offentlig sektor lykkes med mål- og resultatstyring? Den sterke kritikken av mål- og resultatstyring (MRS) kan tyde på at MRS ikke virker etter hensikten. Vi som utformer disse systemene, mener allikevel MRS er en god måte å styre på, samtidig som vi erkjenner at det er en vedvarende utfordring å få MRS til å fungere slik det er ment. I artikkelen beskriver vi egne erfaringer med utvikling av mål- og resultatstyringssystemer og trekker frem ni lærdommer fra våre utviklingsprosjekter i Nærings- og fiskeridepartementet.

1. Innledning

La oss slå fast at mål- og resultatstyring (MRS) fremdeles er en omstridt styringsform. Kritikken ble aktualisert etter 22. juli-kommisjonens rapport og dukker stadig opp i ulike sammenhenger. Man kan lett få inntrykk av at mye som er galt i offentlig sektor, stammer fra mål- og resultatstyring. Det pekes blant annet på at MRS fører til detaljstyring og overrapportering, og at fagkreftene fratas nødvendig innflytelse. Noen konkluderer med at MRS ikke passer i offentlig sektor, og at: «Målstyringen i offentlig sektor er blitt et hinder for gode avgjørelser og bedre tjenester» (Langeland, 2013). Det kan åpenbart være grunner til å spørre seg om et styringsprinsipp som opprinnelig ble utformet for privat sektor i USA på 1950-tallet, management by objectives (Drucker, 1954), passer like godt i dagens virkelighet i norsk offentlig sektor. Å gå inn i denne overgripende diskusjonen er ikke vårt ærend, og vi henviser til gode oppsummeringer av sentrale momenter i diskusjonen i for eksempel Veggeland (2010) og Johnsen (2013).

På grunnlag av egne erfaringer mener vi at det kan hentes gevinster fra en riktig utformet og gjennomført mål- og resultatstyring, ikke minst i betraktning av de reelle alternativene til mål- og resultatstyring – for hva er de? «For tiden før målstyringsfilosofien blev dominerende, var ikke paradis på Jord», som en lederartikkel i Politiken uttrykker det i den danske diskusjonen (2016). Diskusjon om mål- og resultatstyring er nemlig på ingen måte et særnorsk fenomen.

Vi er praktikere som jobber med MRS på fulltid i et departement. Vi har merket oss at perspektivet fra oss i departementene som utformer mål- og resultatstyringssystemer, nærmest er fraværende i debatten. Med denne artikkelen ønsker vi å bidra til å tette det vi mener har blitt et kunnskapshull i diskusjonene om mål- og resultatstyring. Kunnskapshullet dreier seg om hvordan et MRS-system blir til, hvordan det brukes, og hvordan vi som lager disse, tenker. Det er tema for vår artikkel.

Våre oppgaver i forsknings- og innovasjonsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet er å utvikle mål- og resultatstyringssystemer for statlige virksomheter 11. Med ønske om best mulig styring har vi derfor utviklet nye MRS-systemer for en rekke statlige virksomheter og tilskuddsmottagere, blant disse inngår Innovasjon Norge, SIVA (Selskapet for industrivekst), Patentstyret, DOGA (Norsk design- og arkitektursenter), Ungt Entreprenørskap, departementets tilskudd til Norges forskningsråd og Nasjonalt institutt for ernæring og sjømat (NIFES). Eksemplene i artikkelen er hentet herfra.

Dette er alle virksomheter som ivaretar vesentlige samfunnsfunksjoner i det norske forsknings- og innovasjonssystemet. Det kaller på god styring, men hva er egentlig det? La oss være klare på vårt standpunkt: Fra departementets side vil god styring av en virksomhet verken være et departement som dikterer, abdiserer eller overvåker oppfylling av måltall. Gode MRS-systemer hjelper oss nettopp med å løfte vår styring i andre og mer fruktbare retninger.

2. MRS lykkes gjennom skreddersøm

MRS er like mye et verktøy som et styringsprinsipp, og som for annen verktøybruk er resultatet avhengig av håndverkerens ferdigheter og omtanke for den gjenstanden man utøver håndverket på. Mye kan derfor tyde på at en helt vesentlig forskjell ligger mellom god og dårlig bruk av mål- og resultatstyring.

Enten vi oppsøker samfunnsdebatten, faglitteratur, forskningsprosjekter, veiledere eller kurstilbud om MRS er det én ting som er lite omtalt, og det er hvordan MRS-systemer blir til. Hvor kommer de fra?

La oss slå fast at MRS-systemer ikke er hyllevare, men må lages helt fra bunnen. Etter å ha utformet mål- og resultatstyringssystemer for en rekke virksomheter mener vi å sitte igjen med noen grunnleggende innsikter i hva som virker når vi utformer og tar i bruk MRS-systemer.

Innsiktene har vi delt i tre bolker: én del som tar for seg prosessen med å lage MRS-systemer, én del som tar for seg hvilke egenskaper et godt MRS-system bør ha, og til slutt én del om hvordan vi bruker MRS-systemene i praksis. I det følgende skal vi gå gjennom ni lærdommer vi selv anser som de viktigste, og som vi håper kan være nyttige for andre. Som leseren vil se, er dette ikke ment å være en fullverdig oppskrift på styring (MRS er bare ett av flere styringsverktøy i staten), men snarere en gjennomgang av noen viktige betingelser for vellykket mål- og resultatstyring.

I sin aller enkleste form består MRS av en vurderingssløyfe mellom elementene mål, indikatorer, rapportering og vurdering (se også 5.1). I vår sammenheng vil vi nøye oss med å gjengi forklaringen fra Øystein Børmer i Direktoratet for økonomistyring på hva kravene til mål- og resultatstyring i staten innebærer: «Vær tydelig på hva som skal oppnås, og sjekk om dere oppnår det!» (Børmer, 2016, s. 31).

Prosess – hvordan lage et godt MRS-system

I denne delen går vi gjennom tre av våre innsikter knyttet til prosessen med å utvikle et MRS-system. Vi vil trekke frem betydningen av å tenke gevinstrealisering fra starten (hva vil man egentlig ha ut av et nytt MRS-system?), å skape eierskap gjennom inkluderende prosesser og å benytte gode arbeidsverktøy.

2.1. Tenk gevinstrealisering fra starten

For å sikre motivasjon og godt trøkk fra starten av arbeidet med å utvikle et nytt MRS-system bør man sammen med virksomheten tidlig identifisere hvilke gevinster man ønsker å oppnå. Hvor de største gevinstene ligger, varierer mye mellom virksomhetene. I noen vil det være å løsne opp detaljstyring, i andre vil det kunne være å sikre klarere prioriteringer, mens det i andre vil kunne være å ruste virksomheten for omstilling eller å definere klarere mål. Man må ha en forståelse for hva MRS skal løse i akkurat denne virksomheten.

Noen av de viktigste og etter vår erfaring mest motiverende gevinstene for virksomhetene er større frihet til selv å velge tiltak og aktiviteter, og bedre verktøy for å prioritere mellom dem. Dette kan i sin tur gi bedre utnyttelse av kompetansen i virksomheten. Bedre utnyttelse av kompetanse gir også bedre ressursbruk. I tillegg vil bedre målinger og vurdering av måloppnåelse gi læring i virksomhetene og i departementet. En annen gevinst kan være at målene klargjør hva virksomheten gjør for samfunnet, noe som kan bedre kommunikasjonen eksternt og motivere internt gjennom en felles forståelse av hva man arbeider for.

For departementet gir mål- og resultatstyring først og fremst bedre resultatinformasjon og et utgangspunkt for å kunne si noe om hvorvidt virksomheten faktisk oppnår resultatene som forventes. Dypest sett er MRS derfor et system for tilbakemeldinger.

CASE 3–1: I et prosjekt hvor vi jobbet sammen med et primærnæringsinstitutt om å utarbeide nye mål, delmål og indikatorer, gjennomførte vi før selve prosessen et møte hvor vi informerte om hvordan vi griper an MRS, gevinstene og vår tenkning rundt dette. Vi vurderte et slikt møte som nødvendig for at MRS skulle ufarliggjøres, og vektla at MRS avhenger av samarbeid, og at MRS innebærer betydelige gevinster for virksomheten selv.

2.2. Prosesser som inkluderer og gir eierskap

Sannsynligheten for at et MRS-system skal bli brukt av både departement og virksomhet, øker idet utviklingen av systemet forstås som et felles prosjekt til felles nytte. Vår erfaring er at virksomhet og departement fra første stund bør være involvert på ledernivå for å sikre jevnbyrdig eierskap til resultatet. Et MRS-system virker bedre når virksomheten også føler eierskap til det.

I vårt arbeid samler vi oppdragsgivere og virksomhetsledelse i en serie med møter hvor vi i fellesskap drøfter oss gjennom ulike sentrale problemstillinger. Denne møteserien følger et relativt fast mønster hvor vi steg for steg bygger opp et MRS-system. Virksomhetene har en sentral rolle på disse møtene. Det er de som er eksperter på eget felt, og det er de som skal implementere systemet. De må derfor kjenne seg igjen i det systemet vi lander på.

Lærdommen er at en grundig, felles prosess gir et bedre og mer forpliktende resultat enn hvis departementet hadde satt seg ned for å utforme mål og indikatorer alene. Har man forventninger om å lage et perfekt system som løser alle problemer, vil nok de fleste MRS-systemer komme til kort. En felles prosess belyser bedre begrensningene i MRS-systemet og hva andre verktøy er bedre egnet til. Når partene skal bruke et ufullkomment system best mulig, er mye vunnet gjennom et felles eierskap og en forståelse av at MRS fungerer best som et pragmatisk verktøy – «dette er tross alt det beste vi kan få til». En annen følge av denne tilnærmingen er at rommet for hva som kan være mål, indikatorer og øvrig rapportering utforskes og utvides i denne prosessen. Mål og indikatorer blir derfor sjelden slik departementet eller virksomheten hadde trodd på forhånd.

Prosesser rundt MRS skiller seg ut fra mer formelle møter i styringsdialogen. I våre prosesser inviterer departementet til felles workshoper hvor idégenerering og kreativ prosessledelse står i sentrum. En friere menings- og idéutveksling mellom departement og virksomhet er både mål og middel i denne prosessen. Det er heller ikke uvanlig at grunnleggende uenigheter om virksomhetenes funksjon dukker opp. Her gis en anledning til å ta tak i slike grunnleggende problemstillinger.

CASE 3–2: Den felles prosessen er derfor en viktig arena for å sette en samlet kurs. I arbeidet med en virksomhet med brukergrupper innenfor både privat og offentlig sektor erfarte vi at en slik åpen diskusjon viste behov for tydelige veivalg når det gjaldt hva virksomheten skulle arbeide mot. Det var altså ingen uenighet om at virksomheten hadde behov for et MRS-system, men det var forskjellige synspunkt på noen grunnleggende veivalg. Vi tror en åpen prosess med en åpen diskusjon kan gi klarere retning.

2.3. Gode mål krever gode arbeidsverktøy

Å lage mål er lett. Å lage gode mål er sjelden lett. I tillegg til en riktig utformet prosess trengs gode arbeidsverktøy som kan strukturere diskusjonene og peke ut hvilke typer mål som er relevante for den konkrete virksomheten. Disse arbeidsverktøyene må fungere som både analyse- og prosessverktøy.

For å lage gode mål må en derfor ta seg tid til å bygge opp en analytisk forståelse av virksomheten. Det vi da trenger, er en stilisert modell av virksomheten som kan øke sannsynligheten for at målene treffer best mulig. Tar man for lett på dette arbeidet, vil man kunne risikere å sette seg mål med dårlig kobling til virksomheten. Da kan man ende opp med mål som høres tilforlatelige ut, men som egentlig er vilkårlige eller til og med tomme. Dårlige mål er en effektiv måte å underminere MRS på.

Vi har i hovedsak valgt en tilnærming basert på Norton og Kaplans Balansert målstyring (Norton og Kaplan, 2004) som modellverktøy. Balansert målstyring er et strategisk styringsverktøy som gir et samlet blikk på hvordan virksomheten er bygd opp og virker. Balansert målstyring er utformet for å integrere ikke-finansielle perspektiver og gir samtidig en beskrivelse av virksomheten sett fra flere ulike interessentgrupper. Begge deler er svært relevante for offentlige virksomheter. Helheten er tatt hånd om gjennom fire perspektiver på virksomheten – samfunnsperspektiv, bruker- eller kundeperspektiv, interne prosesser og læring og vekst. Ved å sette mål for hvordan virksomheten skal prestere i flere perspektiver, åpnes et større grunnlag for forbedringer og dermed økt måloppnåelse.

Tankesettet i balansert målstyring visualiseres i det såkalte strategikartet. Dette bruker vi mye.

Figur 1 Strategikart for NIFES i arbeidet med å lage nytt MRS-system for instituttet. Innledningsfase under. Utkast til ferdige hovedmål og delmål etter fullført prosess på neste side.

figur

Figur 1 forts.

figur

CASE 3–3: En virksomhet som tidligere var styrt på et ganske detaljert nivå, var skeptisk til den mer overordnede styringen vi ønsket å utvikle. Ville vi se virksomheten godt nok? Ville departementet nå se bort fra sentrale kompetanse- og oppgaveområder i virksomheten? Sammen med virksomheten tegnet vi et strategikart som viste virksomhetens indre mekanikk. Dette arbeidet skapte tilstrekkelig tillit og trygghet for at departement og virksomhet hadde en felles oppfatning av hvordan de overordnede målene var tuftet på og hang sammen med virksomheten.

3. System – egenskaper ved et godt MRS-system

Hva er ønskede egenskaper ved MRS-systemer? I korthet er budskapet her at gode mål er tydelige og enkle, at indikatorer først og fremst er indikasjoner, og at rapporteringens kjerne bør være analyse og læring.

3.1. Mål som er tydelige, enkle – og relevante

Når vi lager mål, vil vi at de skal være presise og dekkende. Men vi har sett at enkle mål ofte blir mer aktivt brukt av organisasjonen enn mer omfattende målformuleringer. Det er sjelden man klarer å lage mål som er tydelige, enkle, presise og dekkende på samme tid. Her må man veie ulike hensyn opp mot hverandre. Vi mener det største potensialet ligger i at målene brukes og huskes av hele organisasjonen og gir retning for arbeid på alle nivå. Derfor bør målene være enkle å forstå, enkle å gjengi og ikke for mange. Selv om man holder målet enkelt, kan grundigere måldefinisjoner nedfelles i et referansedokument.

CASE 4-1: Oppmerksomhet er et knapphetsgode i styringssammenheng og tynnes lett ut med for mange mål. Én virksomhet vi arbeidet med, hadde over et dusin mål. Dette ledet til unødig oppmerksomhet om detaljer i styringen. Et sentralt siktemål i arbeidet med denne virksomheten var derfor å se om det var mulig å redusere antall mål og gi en tydeligere retning. Det lyktes oss å redusere antall mål til tre samt å flytte oppmerksomheten fra utføring av aktiviteter til resultatene som oppnås i samfunnet og hos sentrale brukergrupper. Få overordnede mål markerer hva som skal oppnås, med større frihet og ansvar for virksomheten til å velge de riktige aktivitetene.

CASE 4–2: Overfor en annen virksomhet lyktes vi ikke i å etablere en god nok prosess. Resultatet var blant annet omfattende og innholdsrike målformuleringer – som nettopp var presise og dekkende. Verken virksomheten eller departementet er fullt fornøyd med disse målene, og man kan stille spørsmål ved om en annen prosess kunne gitt andre mål som ville vært mer retningsgivende.

Et spørsmål som dukker opp i de fleste av våre prosjekter, er hvilket nivå målene skal ligge på. Departementet ønsker å styre på et overordnet nivå og å overlate vurderinger av valg av hvordan virksomheten løser oppgavene, til virksomheten selv. Felles for mange statlige virksomheter er likevel at de har mål på oppgavenivå som foreskriver hva en virksomhet skal gjøre, og er for lite tydelige på hva virksomheten skal oppnå, og for hvem. Departementet ønsker generelt å sette mål på samfunns- og brukergruppenivå.

CASE 4–3: Etter å ha fått nye mål gjennom en MRS-prosess forteller en stor innovasjonsaktør at det er lettere å skape oppslutning om mål som ikke lister opp oppgaver, men som tydelig erklærer hva man ønsker å oppnå for andre. Dette er med på å gjøre målene mer meningsfulle for virksomheten.

3.2. Indikatorer som ikke blir diktatorer

I mange statlige virksomheter er det vanskelig å fange opp verdiene som skapes for samfunnet. Indikatorer 12 alene representerer sjelden hele sannheten, men er utvalgte enkeltmålinger som danner et forenklet bilde av hva virksomheten får til. Mange viktige virkninger kan ikke fanges opp. Derfor er det et avgjørende poeng at indikatorene ikke gis en status utover det de nettopp er, nemlig indikasjoner.

Målet er målet, og diskusjonen om virksomhetens prestasjoner bør alltid begynne med nettopp målet. Å styre en virksomhet kun på indikatorer, uten en tilhørende dialog og analyse, vil vi derfor fraråde. Indikatorene er hjelpemidler i denne diskusjonen, ikke hovedpersoner. Vi noterer oss at mye av kritikken mot MRS ofte tar utgangspunkt i MRS-systemer hvor indikatorene er satt i førersetet. Hvis målene ikke er gode eller tilstrekkelig relevante, vil man lett kunne dras i retning av MRS som tellesystem fordi de overordnede målene oppfattes å være mer til pynt enn til faktisk bruk. I våre arbeider vektlegger vi derfor alltid at målet er målet.

CASE 4–4: Et av MRS-systemene vi utarbeidet, var metodemessig avansert, med omfattende ambisjoner for effektmålinger. I bruken av dette systemet har det vært en vedvarende utfordring for både departement og virksomhet å dimensjonere oppmerksomheten riktig mellom metode og måloppnåelse. Ambisiøse målemetoder medfører en risiko for at man sporer av i styringsdialogen – bort fra styring og over i metodeseminar.

En hovedtanke ved mål- og resultatstyring er at den som utfører oppgavene, får mer frihet til å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes for å nå målene. Indikatorer som er nært knyttet opp mot aktivitetene, kan medføre lite insentiv til forbedring gjennom utvikling og utprøving av ulike aktiviteter til ulike oppgaver. Setter departementet også måltall for disse indikatorene, vil styringen lett kunne spore av og redusere vurderingen av måloppnåelse til et ja eller nei-spørsmål. Da kan mye styringsoppmerksomhet gå med til å drøfte metode fremfor måloppnåelse. Hvorfor skal virksomheten prøve ut nye virkemidler og vri på ressursinnsatsen når departementet teller antallet utførte oppgaver? Resultatet kan bli en virksomhet med reduserte insentiver til å lære, og over tid en mindre effektiv virksomhet. Hvis departementet binder opp oppgaveløsningen i virksomheten, påtar departementet seg også ansvaret for sammenhengen mellom mål og midler.

Ofte rettes oppmerksomheten mot antall mål, men antallet indikatorer er kanskje like viktig. Indikatorer er arbeidskrevende både å utforme og å bruke. Vår erfaring er at det fort kan bli mye arbeid med indikatorene; de skal operasjonaliseres på en god måte, og data skal hentes inn, vurderes og bearbeides. Behovet for å legge til én ekstra indikator bør vurderes strengt, og den bør utgjøre et reelt bidrag i vurderingen av måloppnåelsen.

I noen tilfeller har vi fått inntrykk av at virksomheten har en forventning om at det skal settes måltall for at man skal ha et «ordentlig» mål- og resultatsystem. Vi tror bakgrunnen for dette er en utbredt misforståelse av at MRS er et tellekantsystem, i kombinasjon med at mange virksomheter sitter på mye kvantitativ informasjon som kan gjenbrukes. I vårt arbeid har vi vært skeptiske til måltall og fremhever heller mulighetene som ligger i å tenke på MRS som lærings- og vurderingssystem. Harde data har sin plass i dette systemet, men å overdrive betydningen av enkelttall vil fort gå ut over helheten.

Ofte kan det være nødvendig å skille mellom styringsindikatorer som sier noe direkte om måloppnåelse, og informasjon som danner støttende analyser. Støttende analyser brukes ikke direkte for å vurdere om selskapet har god måloppnåelse, men gir informasjon eller statistikk som gir en utdypende forståelse av virksomheten.

CASE 4–5: MRS-systemer står og faller ikke med kvantitative indikatorer. I et av prosjektene våre ønsket vi at en virksomhet skulle prioritere et mål som det var svært krevende å finne indikatorer for. At mål er vanskelige å måle, skal ikke medføre at målene nedprioriteres til fordel for mål hvor det finnes enkle og greie tellekanter. For å motvirke holdninger om at «vi kan ikke ha mål vi ikke direkte kan måle», har vi tvert imot vært opptatt av å bygge ut slike mål med indikatorer og rapporteringskrav som sikrer at også slike mål kan behandles grundig i styringsdialogen. Vi lander da ofte på indikatorer som er kvalitative egenvurderinger av måloppnåelse, prioriteringsbegrunnelser eller liknende. Vi må leve med at ikke alt som er viktig, kan måles kvantitativt.

3.3. Rapporteringens kjerne er analyse og læring

Rapportering fra en virksomhet kan i prinsippet brukes på tre forskjellige måter (Dooren mfl., 2015): styring og kontroll, ansvarliggjøring og læring. Alle disse tre er viktige, men vi legger spesiell vekt på læring. Utgangspunktet er derfor at rapportering bør gi grunnlag for forbedring ved at den viser at virksomheten er en lærende organisasjon med gode vurderinger av egne resultater. Departementet må derfor utfordre virksomheten vel så mye på analysen som på indikatorene. Verken fakta eller indikatorer taler for seg selv.

Fakta og indikatorer må imidlertid være på plass. Hvis man ikke har orden, enighet og eierskap i den løpende prestasjonsmålingen og dialogen rundt denne, kan man lett ende opp med en endeløs graving etter detaljer som kommer i veien for viktigere diskusjoner.

Når man har fått på plass et system som gir oversikt over kortsiktige resultater og trygghet for innsikt i detaljer, kan man utvide oppmerksomheten mot utvikling fremover og de viktige utviklingstemaene. Hva bør vi snakke om i dag for å sikre god måloppnåelse også om tre eller fem år? Dette henger også sammen med avsnittet om helhetlig tenkning i 4.1.

Vår erfaring er at flere av virksomhetene vi har arbeidet med, bruker mer ressurser nå enn før på å vurdere og begrunne egne prioriteringer. Da virker MRS slik det er ment.

4. Praksis – hvordan bruker man et MRS-system?

I dette avsnittet skal vi se på tre innsikter vi mener er nyttige for å etablere god praksis rundt bruken av MRS-systemer. I korthet er budskapet: Bruk styringshjulet for å etablere helhetlig tenkning, koble sammen ekstern og intern styring, og husk at introduksjon av nye MRS-systemer krever endring av både praksis og kultur – også i departementet.

4.1. Tenk helhetlig (bruk styringshjulet)

For å lykkes med god mål- og resultatstyring er det nødvendig å se de ulike delene av styringen i sammenheng og forstå hvordan de bygger på hverandre.

Figur 2 Styringshjulet

figur

Styringshjulet vi har tegnet (figur 2), uttrykker ambisjonene vi har for god styring. I forenklet form viser figuren hvordan politikken utformes først, for så å omformes til et oppdrag til virksomheten. I modellen utfører virksomheten oppdraget og rapporterer tilbake om hvorvidt målene er nådd. Departementet mottar rapporteringen og vurderer om oppdraget er utført på tilfredsstillende vis, og om resultatene tilsier justering av politikken og neste års oppdrag.

Elementene i styringen bygger på hverandre. Hvis man ønsker å få bedre rapportering fra en virksomhet, er det kanskje ikke årsrapporten man skal begynne med? Modellen forsøker å vise at god rapportering krever at man har gjort en god jobb i virksomheten (for eksempel ved å etablere et godt system for intern styring), og at departementet har et godt operasjonalisert oppdrag (altså gode mål, indikatorer og rapporteringskrav). Modellen viser ikke minst at gjennomføring og utvikling av politikk handler om å både sende og motta signaler gjennom styringen.

4.2. Koble sammen ekstern og intern styring

En klassisk felle i mål- og resultatstyring er at virksomheten ser på mål- og resultatstyring som pliktig rapportering, og ikke som del av en strategisk styringsdialog. Styringshjulet, som vist i forrige avsnitt, skal hjelpe oss til å se helheten i styringen. Et svakt ledd synes ofte å være sammenhengen mellom departementets overordnede styring og virksomhetens egen interne styring (boks III).

Et MRS-system skal gi retning for virksomheten og må derfor få konsekvenser for hvordan virksomheten faktisk innretter seg. Det er derfor en viktig formidlingsoppgave for departementet og en viktig erkjennelse hos virksomheten at et nytt MRS-system innebærer noe mer enn formell rapportering av nye indikatorer og tilhørende datafangst.

For at departementets styring skal få reell betydning, må det være en sammenheng mellom MRS-systemet og virksomhetens interne styringssystemer. Løst koblede eller frakoblede systemer som ikke griper inn i hverandre, kan gi parallelle systemer – og tilbakemeldingene fra virksomheten blir raskt pliktig rapportering fremfor en dialog med vekt på fremtidig måloppnåelse og oppgaveløsing.

4.3. Praksis- og kulturendring – også i departementet

Endringen fra tradisjonell aktivitetsorientert styring til styring mot mål og resultater går ikke av seg selv bare fordi man får et nytt MRS-system. Hvis departementet fortsetter å legge detaljerte føringer, vil neppe MRS fungere etter hensikten. Det er det politiske nivås privilegium å gi føringer etter nettopp politiske vurderinger, og slik skal det fortsatt være – men med økende grad av detaljerte føringer synker graden av reell mål- og resultatstyring.

Når departementet endrer styringen fra å være aktivitetsorientert til å bli effektorientert, oppstår det et følt tomrom. Dette tomrommet må både virksomheten og departementet fylle. Virksomheten må prioritere og ta strategiske valg som de selv begrunner. Samtidig må departementet endre sin styringspraksis fra å instruere til å sette seg inn i og vurdere virksomhetens valg.

Det er derfor ofte behov for en kulturendring når man endrer styringspraksis. På kort sikt vil dette kreve økte ressurser til styring både i departement og virksomhet, og det kan samtidig ta tid før gevinstene kommer til syne. Vi anbefaler derfor en gradvis overgang fra detaljstyring til overordnet styring, etter hvert som virksomheten leverer gode resultater og fremstår som en reflektert og lærende virksomhet. I motsatt fall – dersom virksomheten verken gir departementet grunnlag for kontroll eller læring – er en mer detaljorientert styring nærliggende.

5. Perspektiver på MRS

MRS er som styringsprinsipp enkelt, men praktiseringen er ofte vanskelig. MRS kan fylle flere funksjoner og ulike perspektiver kan vektlegges. Avslutningsvis vil vi derfor peke på fire ulike perspektiver på mål- og resultatstyring. De fleste mål- og resultatstyringssystemer vil ha innslag av flere eller alle perspektivene.

5.1. Mål- og resultatstyring som kontroll

I dette perspektivet er formålet med systemet å utøve kontroll over virksomheten. Departementet skal sikre at visse forhåndspålagte oppgaver utføres i tråd med forventningene. Både mål og indikatorer er gjerne tett knyttet opp mot aktivitetene som utføres, og rapporteringen er utkvittering av utført oppdrag. Virksomheten kan oppleve en vesentlig atferdskontroll, men det er samtidig relativt enkelt for virksomheten å dokumentere at oppdraget er utført, og om målene er nådd.

5.2. Mål- og resultatstyring som effektmåling

I dette perspektivet er formålet å empirisk kunne vurdere om virksomheten har hatt den ønskede virkningen på brukere og samfunnet. Departementet skal sikre seg en rapportering som muliggjør en vurdering av om de ønskede effektene på samfunnet faktisk er oppnådd. Målene er satt på bruker- og samfunnsnivå, og indikatorene er gjerne knyttet til observerbare endringer hos brukerne. Departementet mottar årsrapporten som en dokumentasjon på om virksomheten oppfyller sitt formål om å skape de ønskede endringer i samfunnet. Virksomheten kan oppleve større grad av frihet, men også tyngende krav til dokumentasjon og krevende metodiske utfordringer.

5.3. Mål- og resultatstyring som strategisk prosess

I dette perspektivet ser man på mål- og resultatstyring som en felles utviklingsprosess mellom departement og virksomhet. Formålet er å gi virksomheten retning ved å reformulere og avklare hvilke mål som fremmer virksomhetens ivaretagelse av samfunnsoppdraget i et fremtidsperspektiv. Departementet skal sikre at virksomhet og departement har samme forståelse av samfunnsoppdraget og de ønskede virkninger hos sentrale brukergrupper.

5.4 Mål- og resultatstyring som læring

I dette perspektivet rettes oppmerksomheten mot mål- og resultatstyring som verktøy i faglig og politisk utvikling. Rapporteringen fra virksomheten brukes som innspill til departementets arbeid med utvikling av politikk på feltet, og departementet utfordrer virksomheten på begrunnelser og vurderinger av strategi, prioriteringer og innretning av virksomheten for øvrig. Departementet vil sikre seg at målene nås på den mest effektive måten. I dette perspektivet gis virksomheten rom til å prøve ut og vurdere ulike måter å løse opp­gavene på.

Det er vanskelig å få til et system som vektlegger alle disse sidene like mye. I praksis bør man velge hva man egentlig vil med et MRS i en virksomhet. Vårt tips er, alt annet likt, å vekte mot MRS som læring, og som strategisk prosess. Vi tror det på sikt er her potensialet i MRS ligger. Vekter man systemet for mye mot kontroll, kan man istedenfor god styring i staten ende opp med statisk styring. Vekter man systemet mot effektmåling alene, blir man automatisk avhengig av ekstremt god resultatmåling, som i praksis ofte er utenfor rekkevidde (særlig med mål satt på samfunns- og brukernivå).

6. Forslag til videre tema

I artikkelen har vi forsøkt å samle praktiske og grunnleggende innsikter om MRS fra egen jobbhverdag. I tillegg har vi presentert fire innganger som kan være nyttige i arbeid med MRS. Videre følger forslag til noen spørsmål som vi selv ønsker å dra frem i debatten om god styring. Vi har ikke konklusjonene klare, men vi øyner muligheter for utvikling og diskusjon.

  • Fyller departementene sin rolle som strategisk samtalepartner godt nok? Vi opplever å bli svært godt mottatt i virksomhetene når vi setter av tid og ressurser til å gå dypt inn i virksomhetene og har en åpen samtale om virksomhetens utvikling og muligheter fremover. Kan dette være et symptom på at det har oppstått et manglende rom for faglig strategisk diskusjon mellom virksomhet og departement?
  • Hva sikrer godt samspill mellom overordnet styring fra departementet og virksomhetens interne styring? En mer overordnet styring fra departementets side krever en tilsvarende mer fremoverlent virksomhet. Hvordan sikre dette? Vi spør om virksomhetens egen strategi i økende grad bør kunne muliggjøre dette og løftes frem av statlige virksomheter. Vi antyder derfor at en økt vektlegging av virksomhetens egen strategi kan være et godt svar på ønske om et bedre samspill mellom overordnet og intern styring.
  • Bør departementet tenke mer helhetlig i styringen av sin virksomhetsportefølje? Et departement har ofte styringsansvar for flere virksomheter med ansvar for ulike felt, men styringen fra departementets side ser ofte hver virksomhet hver for seg. Vi stiller spørsmål ved om ikke styringen kan bli enda bedre ved at et departement utvikler sin styringsportefølje med tanke på den helhetlige effekten alle virksomhetene oppnår på fagdepartementets ansvarsområde.
  • 11: Omfatter her forvaltningsorganer (etater), stiftelser, særlovsselskaper og statsforetak.
  • 12: Også kalt styringsparametere.
  • Børmer, Ø. (2016, 15. september). Målstyring må til. Innlegg i Dagens Næringsliv, s. 31.
  • Dooren, V.W., Bouckaert, G. og Halligan, J. (2015). Performance Management in the Public Sector. London: Routledge.
  • Drucker, P. (2007/1954). The Practice of Management. (Revidert utgave). Oxford: Butterworth-Heinemann.
  • Fuglsang, J. (2016, 14. april). Vejen til helvede er brolagt med målstyring. Politiken. Hentet fra: http://politiken.dk/debat/klummer/fuglsang/art5618774/Vejen-til-helvede-er-brolagt-med-m%C3%A5lstyring (lesedato: 17.02.2017).
  • Johnsen, Å. (2013). Målstyring, medvirkning og muligheter. Notat utarbeidet for Unio. Oslo: Unio.
  • Johnsen, Å. (2012). Mål- og resultatstyring i offentlig sektor: Hva er dette, og hvilke alternativer har vi? Presentasjon holdt på seminar i Norsk arbeidslivsforum, 27. november 2012.
  • Kaplan, R.S. og Norton, D.P. (2004) Strategy maps: Converting intangible assets into tangible outcomes. Massachusetts: Harvard Business Press.
  • Langeland, H. sitert i Alf Skjeseth (2013, 6. april). Sterk kritikk av målemani. Klassekampen, s. 8.
  • Veggeland, N. (2013). Nytt perspektiv på mål- og resultatstyring. Magma, 1, 36–40.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS