Banner top Til forsiden Econa

Endrede styringsregimer = endring i lederroller

figur-author

Sammendrag

Artikkelen tar utgangspunktet i kommunen og endringer i styringsregimer. Kommunenes nye og utvidede oppgaver og muligheter for å løse disse har hatt konsekvenser for både politisk og administrativ ledelse. Artikkelen ser spesielt på administrativ ledelse og hvordan denne rollen har endret seg som en følge av ulike styringsregimer. Dagens regime kan betraktes som en blanding av tidligere hierarkiske regimer så vel som mer målstyringsorienterte regimer, og vi omtaler dette som samstyring. Samstyring stiller nye krav til den administrative ledelsen, noe som illustreres gjennom tre ulike fortellinger. Et hovedpoeng i artikkelen er at det i en slik samstyringsmodell stilles krav til ledelse som ikke alltid er forenlige. Ledere skal være sterke forhandlere, sterke pådrivere for innovasjon og kremmere i virksomhetens drift og ut­vik­ling. Dette må skje i takt med demokratiske interesser og ivareta prinsipper for gjennomtrengelighet og demokratisk forankring.

Konsekvenser av samstyring for administrativ ledelse i norske kommuner

Innledning

Bakgrunnen for denne artikkelen er endringer i styringsregimer i offentlig sektor og konsekvenser for ledelse. Styringsregimer er her forstått som prinsipper for styring definert og utøvd gjennom styringsinstitusjoner. I artikkelen fokuseres det spesielt på lokalforvaltningen, nærmere bestemt kommunene og den administrative ledelsen. Kommunene opplever store endringer som en følge av nye og utvidede oppgaver, krav om effektiv styring og nye løsninger innenfor eksisterende rammer. Kommunene har de siste 100 år vært gjennom en reise med ulike styringsregimer og varierende handlingsrom. Dette har videre hatt konsekvenser for både politisk og administrativ ledelse på det lokale styringsnivået. Når vi i denne artikkelen setter lupen på den administrative ledelsen i kommunen, er det fordi endrede prinsipper for styring stiller nye og til tider svært komplekse krav til denne lederen. Administrativ ledelse forstås som ledere av kommunale virksomheter og enheter. Det omfatter også ledere av den voksende populasjonen av hybride organiseringer som kommunen er ansvarlig for alene eller i samarbeid med andre. Økt fokus på effektiv, økonomisk drift, økt samarbeid for å utvikle gode løsninger i tillegg til sikring av demokratisk forankring i kommuneorganisasjonen legger rammer for en kompleks rolle for administrative ledere i kommunen. I artikkelen trekkes det opp noen hovedlinjer i styringsregimer i etterkrigstiden som kan forklare veien frem til det vi i dag omtaler som samstyring. Videre illustreres kompleksiteten og nye krav til den administrative lederen i kommunen gjennom tre ulike situasjoner.

Endrede styringsregimer

Etterkrigstiden kan forstås som tre overlappende styringsregimer som alle har hatt ulike konsekvenser for den administrative ledelsen i kommunen: tradisjonell offentlig administrasjon (TOA), ny offentlig administrasjon (New Public Management) og ny offentlig samstyring (New Public Governance) (Osborne, 2010; Røyseland, 2013). Kjennetegnene ved regimene gir indikasjoner på styringslogikken og den administrative lederrollen og hvordan den har endret seg over tid.

Tradisjonell offentlig administrasjon (TOA) representerer et styringsregime som satte sitt preg på samfunnsstyringen i hele etterkrigsperioden (1945–1980). Dette var en viktig periode for ut­vik­lin­gen av velferdsstaten hvor staten var enhetlig, og det ble lagt vekt på å utvikle lover, regler og retningslinjer. Byråkratiet og offentlig administrasjon fikk i den sammenheng en svært viktig posisjon. Likevel var det de folkevalgte politikerne som hadde den sterkeste rollen som kommandant, mens administrasjonen var det utøvende leddet som tjente politikerne. De administrative lederne fikk på denne måten roller som utførende tjenere (Osborne, 2010; Røiseland, 2013).

Ny offentlig styring (NPM) har satt et sterkt preg på samfunnsstyringen fra midten av 70-tallet. Ideen om at offentlige virksomheter har mye til felles med private virksomheter, la grunnlaget for en mer regulerende rolle for staten. Ideen førte til omfattende fristilling av offentlige etater hvor politikerne setter de overordnede mål, mens ulike offentlige virksomheter er ansvarlige for å nå disse innenfor gitte ressursrammer (Røiseland, 2013; Øgård, 2002). Verdigrunnlaget ble i større grad knyttet til kostnadseffektivitet, konkurranse og markedsplass. Den daglige ledelsen av kommunens virksomheter ble på denne måten endret til en mer resultat- og markedsorientert funksjon, hvor brukere og tjenesteleveranse står i sentrum. Ledelse og redskaper for ledelse innenfor virksomheter ble satt sterkere på dagsorden for å iverksette denne ideologien.

Som resultat av, respons på og motvekt til denne dette styringsregimet vokste ny offentlig samstyring (NPG) frem på 1990-tallet. Dette kan betraktes som et styringsregime som kombinerer den mer hierarkiske styringsformen med NPM-markedslogikken. Innenfor dette regimet er den enkelte organisasjonens/virksomhetens mulighet til å utforme og iverksette effektive tiltak alene blitt redusert som en følge av tiltakende fragmentering og kompleksitet. Interorganisatorisk samarbeid med andre offentlige virksomheter, private bedrifter eller frivillige organisasjoner er blitt nødvendig for å løse oppgavene. Den nye kommuneloven fra 1992 var en sentral kraft for denne ut­vik­lin­gen. Lovendringen ga kommunene økt frihet til å ta i bruk organisering som virkemiddel. Kommunene grep denne muligheten til å utforme en lokal forvaltningspolitikk, hvor troen på organisasjonsdesign var stor (Ringkjøp mfl., 2008; Leknes mfl., 2013; Opedal mfl., 2012). Kombinert med klarere søkelys på effektivisering og stram økonomi i kommunene har denne ut­vik­lin­gen ført til en sterk økning i ulike modeller hvor det arbeides på tvers av geografiske grenser, institusjoner, sektorer og tjenesteområder. I litteraturen omtales dette som nettverksstyring (Sørensen og Torfing, 2005; Holmen, 2011) eller samstyring (Røiseland mfl., 2012).

Samstyring og prinsipper for balansert styring og ledelse

Ved samstyring samarbeider ulike aktører i et ikke-hierarkisk forhold. Samarbeidet omfatter tjenester, oppgaver og saker med relevans for offentlig styring. Det er tre aspekter ved samstyring som ligger inne i denne betegnelsen. For det første er aktørene som inngår i samstyringen, gjensidig avhengige. Det innebærer at de forsøker å oppnå noe som de bare kan få til i fellesskap. For det andre fattes beslutninger gjennom dialog og forhandlinger. Samstyring finner bare sted i den grad de involverte aktørene er i stand til å diskutere seg frem til løsninger som alle kan slutte seg til. Fremfor å styre gjennom lover og regler må «styring av samstyring» støtte seg på insentiver og myke styringsvirkemidler. Den indirekte styringen må støtte opp under koordineringsprosessene mellom aktørene, men utfallet av disse prosessene kan i liten grad styres direkte. For det tredje er samstyring en planlagt og målrettet aktivitet, ikke bare tilfeldigheter. Mål må fastsettes, virkemidler må velges, strategier må utformes, og ulike aktiviteter må koordineres (Røiseland mfl., 2012).

Hovedutfordringene som adresseres ved denne styringsformen, er det økte behovet for koordinering og videre hvem som koordinerer. Andre utfordringer som adresseres, er uklare ansvarslinjer og ansvarliggjøring av beslutninger. Det rettes bekymring også mot en marginalisering av de folkevalgtes rolle og betydning, samtidig som det pekes på muligheter som samstyringen gir i form av nye styringsverktøy (Sehested, 2003; Goetz, 2008; Sørensen og Torfing, 2009; Holmen, 2011; Jacobsen, 2014; Ringholm, 2013; Røiseland mfl., 2012; Opedal mfl., 2012; Leknes mfl., 2013). De administrative lederne i kommunen står ofte sentralt i koordineringen og skal sikre at både demokratisk legitimitet og effektivitet ivaretas og balanseres. Så hvilke prinsipper ligger bak denne balanserende rollen? God balansert styring hevdes å henge sammen med demokratisk forankring (prosedyrelegitimitet), resultater som kommer borgerne til gode (resultatlegitimitet), og videre at dette skjer gjennom åpenhet, gjennomsiktige rammer og et godt samarbeidsklima (prosesslegitimitet) (Holmen, 2011; Held, 1996; Scharpf, 1999; Sørensen og Torfing, 2009). 4

Prosedyrelegitimitet peker på hvordan demokratisk beslutningstaking skal være et resultat av innbyggernes politiske valg, kanalisert gjennom formelle prosedyrer hvor valgte politikere i praksis har denne viktige oppgaven med å transformere lokale preferanser til autoritative, demokratiske beslutninger. Held (1996) fremhever at administrativ ledelse skal legge best mulig til rette for at innbyggernes / de berørtes evner skal utvikles for å delta og påvirke. Dette for å styrke demokratifunksjonen.

Prosesslegitimitet peker på åpenheten i beslutningsprosesser (Haus mfl., 2005). Samstyring blir ofte kritisert for å gjøre offentlig beslutningstaking mindre gjennomsiktig og at det blir vanskeligere for innbyggerne å se hvem som er ansvarlig for resultatene. Vi kan si at høy grad av prosesslegitimitet i kommunene finnes der informasjon er lett tilgjengelig, og der ansvarsforhold og risikoforhold er avklart og uttalt mellom politikere, rådmann/stab og ledere i ulike deler av kommuneorganisasjonen.

Resultatlegitimitet peker på leveranse. Hvis kommunale virksomheter ikke «leverer varene», vil det svekke befolkningens tiltro til både demokratiet og det offentliges systemkapasitet. Den vanligste begrunnelsen for opprettelsen av eksempelvis interkommunale selskaper har vært mulighetene slike arrangementer gir til å øke systemkapasiteten i kommunal sektor, ved å trekke inn ressurskontrollerende aktører som har relevant finansiering, kunnskap, gjennomføringskapasitet, etc.

Senere studier av styring og ledelse i offentlig sektor viser at det forventes av ledere at de skal ivareta alle legitimitetsprinsipper (Sørensen og Torfing, 2009; Holmen og Hanssen, 2013; Holmen, 2012; Haus, 2005). De skal sikre gode leveranser innenfor en gitt økonomiske ramme. Videre skal lederne ha gode forankringsevner for å sikre prosedyrelegitimitet og samtidig sikre gjennomtrengelige beslutningsprosesser, slik at det er klarhet i hvem som står ansvarlig for beslutninger som tas.

Nye lederroller i kommunen: lederen som forhandler, innovatøren og brobygger

Vi har vist til strukturer og krav som på mange måter påvirker lederen i kommunen. Hvordan kommer dette til uttrykk i dag innenfor rammen av samstyring? Kommunene inngår i ulike organisatoriske løsninger og strukturer for å løse sine oppgaver, noe som gir variable styrings- og ledelseskontekster. Samstyring står sterkt som prinsipp med krav til forankring, gjennomtrengelighet og leveranser. Den administrative lederen forventes å ivareta og balansere disse hensyn. I det følgende presenteres tre ulike situasjoner som illustrerer endrede krav og roller som lederen møter. 5

Lederen som forhandler

Samhandlingsreformen som ble iverksatt fra 2012, bygger eksplisitt på en samstyringslogikk hvor de statlige helseforetakene og den kommunale helsetjenesten sammen skal utvikle et helhetlig tjenestetilbud. Kommunene er i større grad blitt forhandlere av egne rammebetingelser når det gjelder helse- og omsorgstjenester. Den juridiske formen som rammer inn samhandlingen, har utløst nye behov og krav til forhandlingskompetanse hos administrative ledere i kommunene. Senere studier har vist at de administrative lederne som innehar forhandlerrollen, som oftest er rådmenn eller direktører for helse og omsorg. Disse representerer enten sin egen kommune eller er utpekt for å representere et knippe av kommuner (Holmen og Hanssen, 2013; Hanssen, Helgesen og Holmen, 2014; Amdam, 2013). De minste kommunene strever med å innta ledende roller i forhandlingsprosessene, og prosessene domineres ofte av store kommuner. Å være en god forhandlende part, å ivareta egne interesser og å etterleve gode forhandlingsverdier (klarhet, tydelighet og tidseffektivitet) forutsetter at politisk styring gir tydelig retning, ikke instruks. Det forutsetter også at delegert forhandlingsrom avklares på forhånd og er klart definert, og at det er en vilje til å støtte opp under den fremforhandlede løsningen. Forhandlingsleder må derfor sikre et klart definert mandat for å ha et reelt handlingsrom. Dette krever forankringsforståelse (å vite når, hvor og hvordan informasjon skal formidles, og å vite når det trengs å forankres, hos hvem og hvordan). I tillegg vektlegges det at de forhandlende aktørene kjenner den politiske/administrative dynamikken i kommunene og i helseforetakene. Dette er nødvendig for å bygge bro som sikrer kontinuitet i informasjonsflyt og dialog.

Studier viser at saker som tidligere var oppe til politisk behandling i kommunestyrene, nå avgjøres i forhandlinger med eksterne parter, hvor man sikrer forankring for sitt forhandlingsrom og får resultatet ratifisert av kommunestyret etterpå. Hvis forhandlingene blir preget av beslutningsvegring eller prosesser som trekker ut i tid ved at mange små beslutninger skal gjennom mange kommunestyrer flere ganger, vil det få negative konsekvenser for oppgaveløsningen, og videre for tilliten og legitimiteten til forhandlingslederen. Kommunens rolle i samhandlingsreformen illustrerer fremvekst av nye krav til den administrative lederen. Det stilles i studiene spørsmål ved om de administrative lederne i dag har kompetansen, ressursene og strukturene som skal til for å være gode forhandlere.

Lederen som innovatør

Kommunen har de siste årene blitt satt under sterk press for å levere tjenester til innbyggerne innenfor strammere økonomiske rammebetingelser. Samtidig får kommunen stadig flere ansvarsområder (jf. samhandlingsreformen). Resultatet er krav om innovasjon – «hvordan løse oppgavene og tjenestene smartere». I denne sammenhengen står prinsippet om samstyring og samskaping sterkt. Nye former for oppgaveløsning krever ledelse på tvers av flere områder og nivåer, og ofte en annen form for samvirke mellom politikk og administrasjon / utøvende enheter. Dilemmaet er at kommunene har vært preget av en sikringskultur hvor rettigheter og likebehandling har stått i sentrum. Dette er i konflikt med en endringskultur hvor utprøving og risikotaking har vært akseptert. Den administrative lederen må tilrettelegge gjennom å gi tilstrekkelig frihet og rom til å eksperimentere med nye løsninger og etablerte samhandlingsmønster. Samtidig skal gitte krav til kvalitet og forutsigbarhet opprettholdes. I en senere studie av innovasjon i kommunen er det nettopp involvering og engasjering av medarbeidere og deres ideer som skaper best resultater (COI, 2015). Innovasjonsledelse fremheves som en forutsetning for at dette skal skje, og omfatter administrative ledere på alle nivåer i kommuneorganisasjonen (Smith, 2008; Amundsen, 2011; Bason, 2010). Dette inkluderer en endringsorientert ledelse som åpner for prøving og feiling, men hvor det også må fremmes resultater. Samtidig er de ansattes involvering og engasjement et premiss for å oppnå resultatene. På denne måten blir administrative ledere i kommunen viktige endringsagenter med ansvar for tilrettelegging for, koordinering og forankring av nye initiativ. Kommunenes arbeid med innovasjon illustrerer et økt trykk på gjennomtrengelighet, nye løsninger og bedre resultater.

Lederen som kremmer og brobygger

Fremveksten av hybride organiseringer utenfor linjen som skal ivareta kommunale oppgaver og tjenester, har vært enorm de siste 15 år. Vi snakker her om interkommunale selskap eller samarbeidsmodeller hvor kommunen inngår i partnerskap med andre offentlige eller private aktører (AS, IKS, samarbeidsformer etter § 27 og § 28, OPS, kommunale foretak, osv.). Dette er organiserte samarbeid som kommunen har vært med på å etablere eller har valgt å delta i for å løse sine oppgaver mer effektivt (Jacobsen, 2014; Leknes mfl., 2013). Den operative ledelsen i samarbeidet utgjør en ny lederrolle med et svært komplekst virkelighetsbilde. Den operative ledelsen har først og fremst daglig ansvar for produksjon av oppgaver/tjenester. De har gjerne ansatte som skal koordineres, og de skal være kremmere med søkelys på resultater. For å få dette til må den operative lederen koordinere de ulike interessenter i samarbeidet, som ofte representerer ulike kommuner/organisasjoner. Lederen skal ivareta disse slik at de sammen produserer oppgaven/tjenesten. I tillegg skal den operative lederen forholde seg til eiere, styret og kontekst for øvrig. De skal finne politisk/administrativ støtte innenfor linje i kommunen og knytte til seg nødvendige ressurser for å sikre produksjon og forankring. Lederrollen fremstilles som en innimellom-leder som ofte opererer alene, frakoplet fra styringsstrukturene innenfor den tradisjonelle styringslinjen i kommunen. Den operative lederen er derfor svært avhengig av kommunens styringspraksis og hvordan den følger opp / støtter denne lederfunksjonen. Senere studier viser at kommunens styring i form av klare rammer, forventninger og forutsigbarhet overfor disse samarbeidene er en forutsetning for at den operative lederen skal fungere godt (Holmen og Hansen, 2013; Holmen, 2013). Dette gjør det enklere for den operative lederen å fungere som brobygger som sikrer forankring av samarbeidets aktiviteter inn i kommunens øvrige styringsstrukturer og videre sikre legitimitet.

Konklusjon

Endringer i styringsregimer i offentlig sektor har utløst et behov for nye eller utvidede lederroller i kommunene. Samstyringsprinsippet utfordrer lederens rolle i å balansere ulike legitimitetskrav knyttet til forankring, gjennomtrengelighet og leveranse. Det forventes av ledere at de skal ivareta alle legitimitetsprinsipper. De skal sikre gode leveranser innenfor en gitt økonomiske ramme. Videre skal lederne ha gode forankringsevner for å sikre prosedyrelegitimitet og samtidig sikre gjennomtrengelige beslutningsprosesser, slik at det er klarhet om hvem som står ansvarlig for beslutninger som tas.

Samstyringsprinsippet øker styringskompleksiteten. Kompleksiteten er synlig i variasjoner av organisering av tjenester, variasjoner i samarbeidspartnere og ikke minst sammensatte krav til leveranse. De tre presenterte ledersituasjonene illustrerer ulike kontekster som oppstår som en følge av samstyringsprinsippet. Situasjonene viser nye sider ved forvaltningens lederroller som stiller krav til en visjonær og endringsorientert ledelse. Lederne skal være sterke forhandlere, sterke pådrivere for innovasjon og kremmere i virksomhetens drift og ut­vik­ling. I tillegg skal de bygge broer på tvers av formelle organisasjonsstrukturer. Dette må skje i takt med demokratiske interesser og ivareta prinsipper for gjennomtrengelighet og demokratisk forankring. Spørsmålet som gir rom for videre forsk­ning, men og bredere omtale, er: Er det mulig å ivareta alle hensyn og innfri disse forventningene? Hvordan kan i så fall kommunene ruste sine ledere til å håndtere nye roller, og hvilke konsekvenser har visjonære og endringsorienterte ledere for lokalforvaltningen og lokaldemokratiet?

  • 4: Svarer til input-legitimitet, throughput-legitimitet og output-legitimitet, men er her oversatt til norske begreper.
  • 5: Hentet fra ulike studier: Holmen og Hanssen 2013, Ringholm, Teigen og Aarsæther 2013, pågående studie av medarbeiderdrevet innovasjon i kommuner: fra prosjekt til praksis 2015–2017.
  • Amdam, R. (2013). Samhandlingsreforma som partnerskap og innovasjon. I: T. Ringholm, H. Teigen og N. Aarsæther (red.), Innovative kommuner. 136–152, Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
  • Amundsen, O., T.M.B. Aasen, L.J. Gressgård og K. Hansen (2011). Medarbeiderdrevet innovasjon – en kunnskapsstatus. IRIS Rapport 2011/175.
  • Bason, C. (2010). Leading Public Sector Innovation. Co-Creating for Better Society. UK: Polity Press
  • COI (2015). Innovasjonsbarometeret. http://innovationsbarometer.coi.dk/
  • Goetz, K.H. (2008). Governance as a Path to Government. West European Politics, 31(1–2): 258–279.
  • Hanssen, G.S., M. Helgesen og A.K.T. Holmen (2014). Den forhandlende kommune i samhandlingsreformen – forhandlingspraksis og lederegenskaper. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 2(30): 108–130.
  • Haus, M., H. Heinelt og M. Stewart (2005). Urban Governance and Democracy. Leadership and Community Involvement. London: Routledge.
  • Held, D. (1996). Models of Democracy. Stanford: Standford University Press
  • Holmen, A.K.T. (2011). Governance networks in city-regions: In the spirit of democratic accountability? Public Policy and Administration, 26(4): 399–418.
  • Holmen, A.K.T. (2013). Management in between: The operative manager in governance networks. Public Administration Research, 2(2): 221–233.
  • Holmen, A.K.T. og G.S. Hanssen (2013). Styring av og ledelse i kommunale nettverk/partnerskap. Rapport IRIS 2013/215.
  • Jacobsen, D.I. (2014). Interkommunalt samarbeid i Norge: Former, funksjoner og effekter. Bergen: Fagbokforlaget.
  • Leknes, E., A. Gjertsen, A.K.T. Holmen, B. Lindeløv, J. Aars, I. Slettnes og A. Røyseland (2013). Interkommunalt samarbeid: Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Stavanger: Rapport IRIS 2013/008.
  • Opedal, S., A.K.T. Holmen og A. Blomgren (2012). Kommunale foretak – konsekvenser for folkevalgt styring og lokaldemokrati. Stavanger: Rapport IRIS 2012/072.
  • Osborne, S.P. (2010). Introduction. I: S.P. Osborne (red.), The New Public Governance? London: Routledge.
  • Ringholm, T. (2013). Innovasjon for kommunesektorens utfordringer? I: T. Ringholm, H. Teigen og N. Aarsæther (red.), Innovative kommuner. 103–117, Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
  • Ringkjøb, H.E., J. Aars og S.I. Vabo (2008). Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap. Rapport Nr. 1. Bergen: Uni Rokkansenteret.
  • Røiseland, A. og S.I. Vabo (2012). Styring og samstyring. Governance på norsk. Bergen: Fagbokforlaget.
  • Røiseland, A. (2013). «Med lov skal landet byggjas» – men det var da? I: Ringholm T., H. Teigen og N. Aarsæther (red.), Innovative kommuner. 189–203, Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
  • Scharpf, F.W. (1993). Co-ordination in hierarchies and networks. I: F. Scharpf (red.), Games in Hierarchies and Networks: Analytical and Empirical Approaches to the Study of Governance Institution. Frankfurt: Campus.
  • Sehersted, K. (2003). Bypolitik mellom hierarki og netværk. Danmark: Akademisk Forlag.
  • Smith, P., P. Kesting og J.P. Ulhøi (2008). What are the driving forces of employee-driven innovation? Presentert på den niende internasjonale CINet-konferansen i Valencia, Spania, september.
  • Sørensen, E. og J. Torfing (2005). Netværkstyring – fra government til governance. Roskilde: Roskilde Universitetsforlag.
  • Sørensen, E. og J. Torfing (2009). Making governance networks effective and democratic through metagovernance. Public Administration, 87(2): 234–258.
  • Øgård, M. (2002). Forvaltningsinnovasjon i de nordiske regionene/kommunene: i felles takt mot new public management? Rapport 31/2002. Oslo: Institutt for statsvitenskap, ved universitetet i Oslo.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS